陈晓华副部长在全国农村经营管理
工作会议上的讲话
（2015年3月2日）
这次会议的主要任务是，深入贯彻党的十八届三中、四中全会以及中央农村工作会议、全国农业工作会议精神，总结交流2014年工作情况，分析农村经管工作面临的新形势新任务新要求，部署当前和今后一个时期的重点工作。
去年，中央印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，国务院批准印发《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，农村土地承包经营权确权登记颁证有序推进，家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型经营主体健康发展，农村集体产权制度改革扎实推进，农民负担继续保持在较低水平，基层经管体系在深化农村改革中逐步得到加强，这些为促进农业农村经济发展、稳定农村社会大局提供了有力支撑。
2015年，面临的任务更加艰巨。中央经济工作会议、中央农村工作会议和全国农业工作会议，都对农村经管工作提出了新的要求，我们要认清形势，扎实做好各项工作，圆满完成中央交给的任务。为此，我讲三点意见。
一、准确把握农村经管工作面临的新形势新要求
当前，我国经济进入新常态、改革进入深水区、经济社会发展进入新阶段，对农业农村经济工作提出了新的要求。今后一个时期“三农”工作，必须解决好促进农民持续增收、提高农产品竞争力、提升农业可持续发展能力、实现城乡共同繁荣等重大问题，坚定不移加快转变农业发展方式，坚持数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。
应对新挑战、开创新局面，关键还是要靠改革。只有改革，才能从根本上破解发展新难题。改革的过程，就是调整农村生产关系，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，更好地解放和发展生产力的过程。30多年前，我们搞家庭联产承包责任制，通过生产关系的调整，调动起亿万农民的生产积极性，释放了长期被禁锢的农业生产力，农村经济得到极大发展。当前在农村生产关系中，还有很多体制机制上的障碍，还存在很多不适应农业生产力发展要求的矛盾和问题，制约着农业现代化发展，唯有通过改革来破题。
经管工作主要是涉及农村生产关系的，政治性、政策性很强。这一工作性质，决定了我们必须始终把经管工作置于经济社会发展的大背景下来谋划，根据农村改革发展的总要求来推进，锐意改革、不断创新，为促进农业农村经济发展提供制度保障。当前经管工作任务很重、头绪很多，需要进一步明确工作方向和工作目标。
一是要适应健全社会主义市场经济体制的要求，深化农村产权制度改革。党的十八届三中全会提出紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加快完善现代市场体系，健全社会主义市场经济体制。社会主义市场经济体制的前提和基础，在于产权制度这一核心。深化农村改革，必须首先在深化集体土地、集体资产等农村产权制度改革上做文章，使农户对集体土地承包权物权得到落实，对集体资产的股权得到落实。只有通过赋予农民更多财产权利，建立起权属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，才能更好地以市场化手段，激活土地、资金等生产要素，实现农村产权有序流动和合理配置，让农村大量“沉睡的资本”活起来、转起来。开展农村土地承包经营权确权登记颁证，实行农村土地“三权分置”，扩大承包经营权权能，推进集体资产股份合作制改革，就是要进一步巩固和完善农村基本经营制度，探索农村集体经济有效实现形式，核心是让农民有更多的财产权利，进一步激发农村经济社会发展活力，解放和发展农村生产力，为建立中国特色的农村集体经济制度、健全的社会主义市场经济体制提供制度基础。
二是要适应“四化同步”的要求，创新农业经营体制机制。加快建设现代农业，不仅需要用现代的基础设施、物质装备和科学技术改造传统农业，更需要用现代农业经营制度和组织方式提升传统农业。如果仍然是小规模分散经营、粗放利用资源、以生产为导向、种地光靠老把式，很难提高农业竞争力和比较效益，农业发展面临的“谁来种地”、“怎么种地”等一系列问题就难以解决，中国特色新型农业现代化发展道路就难以走通。这就要求我们创新农业经营体制机制，培育新型经营主体和新型职业农民，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。只有通过深化农业经营制度改革，在坚持家庭经营基础性地位的前提下，大力发展种养大户、家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业和农业社会化服务，采取规模化、集约化生产经营方式，拉长产业链、缩短供应链、提升价值链、改善生态链，才能从根本上提高我国农业的综合生产能力、竞争能力和可持续发展能力，为促进“四化同步”提供强大动力。
三是要适应全面推进农村法治建设的要求，创新农村社会管理。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定。农村是法治建设相对薄弱的领域，没有农村的法治化，就不可能有整个中国的法治化。中央1号文件提出，必须加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设。随着农村改革全面深化，各方利益关系更为复杂；随着农村人群分层分化，各种诉求更为多样；特别是随着城乡发展一体化和新农村建设步伐加快，各类矛盾更为凸显。如果处理不好，就会影响农村社会和谐稳定。因此，维护好、发展好农村集体和农民的利益，搞好民主理财加强农村集体“三资”管理，搞好“一事一议”，加强农民负担监督管理，让广大农民群众共享改革发展成果，显得尤为紧迫和重要。这要求我们善于运用法治思维和法治方式，加强社会管理创新，完善乡村治理机制，提高治理能力和水平，为同步推进城乡法治建设，实现城乡共同繁荣提供坚强保障。
农村经管工作要对标聚焦，归结起来就是围绕健全社会主义市场经济体制，建立有中国特色的农村产权制度；围绕发展现代农业，建立有中国特色的农业经营制度；围绕建设法治国家，建立有中国特色的乡村治理机制。这是农村经管工作的大方向、大目标。
二、努力完成2015年农村经管工作重点任务
当前和今后一个时期农村经管工作要紧紧围绕稳定和完善农村土地承包关系、构建现代农业经营体系、稳步推进农村集体产权制度改革、创新农村社会管理等重点任务，为实现农业强、农民富、农村美作出新贡献。
（一）稳定完善农村土地承包关系
总的要求是坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。重点做好三项工作。
第一，稳步推进土地承包经营权确权登记颁证工作。年初，农业部等六部门联合下发了《关于认真做好土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，春节前召开了电视电话会，韩部长做了重要讲话，对今年及今后的承包地确权登记颁证工作进行了部署，各地一定要抓好贯彻落实。我再强调两件事，一是抓紧土地承包经营权信息应用平台建设。要用好现代化手段，建设县级数据库，部里已有个总体想法，有条件的地方也可以先行先试。二是抓紧工作补助经费到位。中央财政已按照每亩10元的标准给予补助，地方财政补助经费也要落实，我们要严格遵守党风廉政建设规定和财政部的资金管理办法，不能在这件事上发生任何违法违纪行为。
第二，引导农村土地经营权有序流转。各地要严格按照两办文件规定加强指导，原原本本地落实好党中央确定的方针政策，抓紧制定贯彻实施意见。要对照文件开展土地流转情况清理检查，特别是对工商资本长时间、大面积租地以后搞“非农”建设的，土地流转中层层下指标、定任务的，不经过农民同意整村整组流转的要重点检查，既要树立几个好的样板，也要抓几个反面典型。同时要加强基础性工作，依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，健全土地流转市场运行规范，为流转双方提供信息发布、政策咨询、价格评估等服务。这里，我要重点强调加强工商资本租赁农地监管和风险防范工作。中央已经明确对工商资本租赁农地，总的要求是加强规范管理，基本政策框架有三条，就是鼓励工商资本投资搞适合企业化经营的现代种养业；限制长时间、大面积去租农民的地，提高准入门槛；禁止改变农地用途。农业部正在研究并将会同有关部门下发指导意见，各地要结合本地实际，积极探索，加快建立工商企业租赁农户承包地资格审查、项目审核和风险保障金制度。
第三，加强土地纠纷调解仲裁。经过几年努力，农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作开始走上制度化、标准化、规范化轨道，为开展土地流转和确权登记颁证工作创造了良好环境。2015年是调解仲裁法实施五周年，部里将组织开展优秀仲裁员宣传推介活动，各地也要继续加大法律宣传力度。推动地方政府完善机构、健全制度、落实人员、保障经费、改善仲裁场所，推进农村土地承包仲裁员实行职业资格管理。要充分利用土地纠纷仲裁体系建设的有利契机，强化基层农经工作。
（二）加快构建现代农业经营体系
核心是要在坚持家庭经营的基础上，培育新型经营主体和服务主体，鼓励多元主体融合发展。对各类主体要平等对待，发挥各自优势，让农民群众在实践中自主选择。重点做好四项工作。
第一，积极培育规模适度的农户家庭农场。今年中央1号文件强调，要鼓励发展规模适度的农户家庭农场，大家要认真领会。强调规模适度，就是说家庭农场发展切忌脱离实际，违背农民意愿，人为垒大户，要依据当地实际情况研究确定家庭农场的适宜标准。强调农户，就是要准确把握家庭农场的基本特征，明确家庭农场的经营者主要是农民或者长期从事农业生产的人员。政策的重点是鼓励发展符合当地规模经营标准，以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源的农户家庭农场。要推动相关部门出台扶持政策，完善服务体系，继续做好全面统计和发展监测工作。
第二，规范发展农民合作社。合作社已经到了边发展、边规范，把规范提质放在更突出位置的时候。去年联席会议九部门下发了促进合作社规范发展的意见，评定了4013家国家示范社，今年还要开展监测，就是要重点扶持那些运行规范的合作社，发挥导向作用。各地要指导合作社开展年度报告，推进农社对接，拓宽服务领域。要加强对重大问题的调研，配合有关部门研究修订好合作社法。这里要特别强调一下合作社内部资金互助问题。这是个好事，但有的人打着合作社的旗号搞非法集资，影响恶劣。一定要高度警觉，一开始就要明确底线、划出边界，不能一颗老鼠屎坏了一锅汤。要特别注意把握好合作社办金融只是合作社内部的资金互助业务活动，而不是办金融合作社。中央已经明确属于地方金融监管事权，农业部门要配合。部里将配合有关部门，研究制定合作社内部资金互助试点方案。各地也要积极加强与金融办和银监等部门沟通，向省级政府汇报，明确监管职责，防范可能的风险。
第三，大力发展农业产业化。要围绕农业转型升级，以龙头企业为依托，把现代产业发展理念和组织方式引入农业。引导龙头企业加强基地建设，将市场需求传导到生产环节，立足优势资源调整产业结构，做实第一产业；依靠创新驱动，转变高消耗、粗放型的生产加工方式，做强第二产业；积极发展电子商务、物流配送、休闲观光等新兴业态，做活第三产业。引导龙头企业集群集聚发展，创建示范基地，打造上联基地生产、下联市场流通、衔接种养加销的产业化链条，促进一二三产业融合互动。要围绕农业提质增效和品牌建设，深入推进一村一品发展，打造一批专业示范村镇，形成一村一品、一乡（县）一业的特色优势产业格局。今年我们将开展土地经营权入股发展产业化经营试点，各地要积极参与，逐渐让龙头企业通过股份联结的方式与农民成为利益共同体。
第四，支持引导经营性社会化服务组织发展。今年，我们将组织开展政府向经营性服务组织购买农业公益性服务机制创新试点。总体考虑是按照县域试点、省级统筹、行业指导、稳步推进的思路，选择粮食、棉花、畜牧、水产主产区以及改革基础条件较好的省份开展。主要支持统防统治、农机作业、集中育秧、粮食烘干、农业废弃物回收和处置、土壤重金属污染治理试验等环节，重点探索政府购买服务的范围、流程、评价体系和经营性服务组织的资质。各地要高度重视这项工作，试点地区要切实做好组织实施，及时跟踪指导试点情况，有条件的省份也可以自行开展试点。各地还要积极会同有关部门，推动统筹涉农项目资金，支持各类经营性服务组织发展。今年部里准备将“现代农业经营体系发展规划”列入十三五规划，这将会成为未来推动农业社会化服务和经营体系构建的重要抓手，希望大家共同努力，积极建言献策，编好规划，为未来事业发展打好基础。
（三）稳步推进农村集体产权制度改革
关键要把握市场导向、守住政策底线、尊重农民意愿，分区域、分步骤有序推进。
第一，认真组织做好赋予农民对集体资产股份权能改革试点。去年，制定下发了赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案。目前，正在会同有关部门研究批复各地的试点方案，确定试点地区和试点内容，各地要根据批复的试点方案抓紧试点工作。我们鼓励大家在试点方案的框架下，结合当地实际探索创新，但要严格限制在本集体经济组织内部开展，守住防止集体资产被侵蚀和农民利益受损害的底线。省级部门要加强跟踪指导、宣传培训和监督检查，定期报送试点工作开展情况；试点县要及时总结经验，提出相关意见建议，探索有效的改革办法和路径。
第二，因地制宜推进农村集体产权制度改革。按照中央要求，今年部里将会同中农办推动出台农村集体产权制度改革指导文件，我们希望搞成标志性文件。农村集体产权制度改革包括资源型资产、经营性资产、非经营性资产，其中，经营性资产改革是重点。经营性资产改革，关键是明晰产权权属，将资产折股量化到每位成员，发展多种形式的股份合作，民主监督、市场运行，按股分享经营收益。目前，各地改革进程还不尽一致，已经全面推进的地方，要加强指导和监督，确保平稳进行；开展试点的地方，要及时总结经验，扩大试点范围；没有开展的地方，要结合实际适时稳妥推进。
第三，引导农村产权流转交易市场规范运行。到去年9月底，全国共有省级农村产权流转交易市场8个，县级522个。各地要认真贯彻落实《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》精神，依托各级农村集体资产管理、土地承包经营权流转管理等平台开展农村产权流转交易。要健全交易规则，完善运行机制，实行公开交易，促进交易顺利进行。
第四，夯实农村集体资产财务管理基础。部里去年认定了155个“三资”管理示范县，但在集体财务管理专项检查中，也发现不少地方存在集体资产财务监管不到位、会计委托代理不规范等问题。各地要积极开展农村集体资产信息化管理平台建设，规范村级财务公开，强化农村审计监督，探索村账自管监督办法，建立健全集体资产台账和评估机制，完善集体资产和资源承包租赁的招标投标制度。
（四）依法加强农民负担监督管理
重点是坚持问题导向、改革创新，逐步消除加重农民负担的隐患。要做好四项工作。
第一，切实加强村级组织负担监管。各地要将村级组织负担纳入农民负担日常监管内容，不能让村级组织成为新的“唐僧肉”。要组织开展加重村级组织负担问题清理整顿活动，坚决纠正各种摊派项目投资、工作任务和乱收费的问题。联合有关部门组织开展村级组织公费订阅报刊问题治理，重点治理以任务分解、代订代缴等方式向村级组织摊派报刊等出版物行为。
第二，深入开展行业性区域性农民负担治理。各地要结合实际对农村义务教育、农民建房、计划生育、农业用电等领域开展专项治理，落实部门监管责任。采取部省联合治理与省级自主治理相结合的方式，继续对农民负担问题较多的地区开展综合治理。加强对向新型经营主体乱收费乱罚款等行为的监管，推动各项优惠扶持政策落实。
第三，规范实施一事一议筹资筹劳。要适应农村发展的形势，适当调整适用范围，创新议事程序，逐步降低筹资筹劳限额标准。加强一事一议项目监管，严格筹资筹劳方案审核，加大专项检查和专项审计力度。组织开展第二批全国一事一议规范管理县创建活动，建立健全有进有出的监管机制，发挥好规范管理县的示范引导作用。
第四，强化涉及农民负担事项监督检查。各地要坚持农民负担年度检查，创新检查形式，建立检查情况通报和公开制度，严肃查处违规违纪行为，提高检查效果。同时，要强化农民负担监测、农民负担信访督办工作，建立健全减负工作逐级督导评价制度，加强对农民负担新情况新问题的调查研究。
三、正确运用科学的方法论推动经管工作
树立正确的思想观念指导工作，运用科学的方法解决问题，对推动农村改革取得实效十分重要。最近，习近平总书记在中央政治局第二十次集体学习会上强调，要坚持运用辩证唯物主义世界观方法论，提高解决我国改革发展基本问题的本领。结合经管工作，要注意处理好以下几个关系。
一是上与下的关系。这有个理论指导与实践探索的问题。习近平总书记指出，在全面深化改革过程中，“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的”，讲的就是这个道理。工作中，我们要努力做到坚持理论与实践相统一。一方面，要从上面提高改革方案的质量，增强改革的系统性、整体性、协同性，发挥制度优势；另一方面，要尊重农民的首创精神，鼓励基层大胆探索，激发实践热情。我们搞适度规模经营，从宏观上提出了两条标准，就是务农收入相当于当地二三产业务工收入，土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍，但具体到各地如何把握，就要根据实际情况确定具体的适宜标准。处理好上与下的关系，要特别注意防止实践脱离理论的经验主义和理论脱离实践的教条主义这两种倾向，始终把改革的理论与实践统一起来。
二是快与慢的关系。这有个量变到质变的问题。改革涉及生产关系的调整，触及多方面复杂的利益关系，有很多硬骨头要啃，有个从量变到质变的过程，不可能一步登天。但这绝不等于我们无所作为，畏首畏尾、裹足不前。深化农村改革，要努力做到蹄疾步稳，积极稳妥、快慢结合，不急躁、不停步。既要充分发挥人的主观能动性，敢于突破思想观念束缚和利益固化的藩篱，以时不我待、只争朝夕的使命感，大力推进改革不停步；也要尊重事物发展的客观规律，尊重农民的认知过程，一步一个脚印，扎扎实实推进。我们搞确权登记颁证工作，条件成熟的、矛盾少的地方就可以抓紧时间先完成，条件不成熟的、矛盾多的地方，也可以拉长一点时间，原则就是进度要服从质量，不急于求成，不流于形式，不激发矛盾。我们一直提要积极稳妥，就是希望大家正确处理好快与慢的关系，只有这样，才能切实做到积小胜为大胜，久久为功。
三是动与静的关系。这有个绝对与相对的问题。运动是绝对的，静止是相对的。我们的改革政策举措在不断变化，而法律法规则相对稳定。比如，在土地承包中，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，中央提出了“三权分置”的理论，而农村土地承包法等相关法律已落后于改革实践的要求。在农村集体产权制度改革中，农民对集体资产股份的抵押、担保、继承权等如何得以实现，相关的法律规定还是空白。因此，有些重大的改革举措如果突破现有法律规定，就要按照程序报批，不能随意展开，要使改革于法有据，并通过改革完善政策措施，为法律的立改废释提供依据。同时，还要积极推动立法主动适应改革发展的要求，及时把群众的实践探索和党的政策主张上升为国家法律，实现改革决策与立法相衔接，保障各项改革依法顺利推进。
四是点与面的关系。这有个个别与一般的问题。运用这一方法指导我们的工作，就是要在改革中坚持试点先行，从试点总结出可复制、可推广的经验，以点带面发展。同时要在改革中坚持以面促点，通过面上的一般号召和引导，推动个别点上的工作。近几年，我们通过开展示范社创建行动，引导农民合作社规范发展，取得了良好的实践效果。正在进行的确权颁证试点工作，也是从几个村、几个乡、几个县的范围开始的，不断总结经验，逐步扩大到几个、十几个省的整省范围次第展开，也取得了良好效果。即将进行的农村集体产权制度改革和股份合作试点，基本也是这个路数。希望大家认真加以总结和推广，保证改革工作顺利平稳展开。
五是宽与严的关系。这有个矛盾的主要方面和次要方面的问题。无论做什么事情，都必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，抓住事物的本质和主流，不能不分主次，眉毛胡子一把抓。具体来讲，我们承担的每项改革任务，都有矛盾的主要方面和次要方面。在改革中抓住矛盾的主要方面，就是要在改革中坚守底线、鼓励创新，在根本制度问题上不能变，在运行机制上可以不断创新。比如土地制度改革，魂是农民集体所有，根是农民家庭承包，这不能有丝毫动摇，但在这一基础上，土地由谁经营、以什么方式经营，都可以探索创新。只有宽严相济，守住底线，鼓励创新，才能确保改革沿着正确的方向前进。
六是内与外的关系。这有个内因与外因的问题。内因是变化的根据，外因是变化的条件，外因通过内因起作用。这就提醒我们，建设现代农业，最终要靠农民群众自己干，改革举措最终要转化为农民群众的自觉行动。在新型主体培育等工作中，给予一定的扶持是必要的，但怎么扶持、扶持哪些环节还需要认真思考。一些地方简单地采取发放财政奖补资金的办法，结果今天冒出一堆合作社，明天又冒出一堆家庭农场，政府补贴一断，他在市场中就活不下去了。这不是我们扶持的初衷和目的。政府扶持的根本目的，是要帮助其提升自身的市场竞争能力，而不能使其产生“等靠要”的依赖思想，更不能使其躺在国家财政的怀抱里吃财政。我们的改革不能形成政策洼地，靠优惠政策堆出典型。而应立足靠调动农民和基层的积极性、创造性，激发亿万农民的内在动力，这样，现代农业发展才能有持久活力，改革政策才能落地生根。
要完成经管工作繁重的任务，最终还要靠广大经管干部。健全农村经管工作体系是中央的明确要求，部党组很重视。目前，县级体系基本健全，但乡镇一级还比较薄弱，迫切需要加强。要坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”，推动在相关法律法规中明确经管部门的法定职责，切实履行法律赋予的职责任务，健全监督机制，为体系建设提供保障。要把落实工作与加强体系建设统筹考虑，既树立有为才有位的理念，以工作实绩获得党委政府认可；又主动寻求发展条件，抓住承担重要工作的契机，积极向党委政府汇报，争取加强队伍建设。要坚持因地制宜循序渐进，不追求统一模式、齐头并进，根据各地实际情况明确经管工作职能承担机构和方式，履行好应尽职责，确保“事有人管、责有人负”。
